9月29日晚，由清华经管学院与清华校友投资协会合办的《中国金融实务课堂系列之一——中国机构化买方投资行业》在伟伦楼展开第三讲，由紫荆资本法务总监汪澍授课，主题为“监管与法规”，讲座由金融硕士项目学术主任刘淳教授主持。

课堂现场

“如果把我们的投资比作一匹日行千里的骏马，那监管和法律就是套马的缰绳。当马的轨迹在我们的约束范围之内，它才能按照我们希望的路径和速度去跑。”

汪澍老师从资产管理业务和私募投资基金业务的总体监管格局出发，为同学们介绍了基金业态的监管历史、目前私募投资基金的总体监管格局和基础监管理念，并结合亲身经历，和同学们分享了在实务中监管和法律如何影响基金公司的日常业务。

一、          基金业态的监管历史

一个国家选择什么样的基金运作和监管的框架可能取决于政治考量、法律沿革等很多的因素，但无论面对哪一种框架永远要考虑机制是否有足够的能力监督和制衡。这句话出自上世纪90年代一次中国证监会访美交流中，一位美国SEC前任官员对年轻的中国监管者的一句忠告。这句话也非常形象地描述了一个国家对基金行业的监管并不是凭空而建的空中楼阁，而是伴随着自身的沿革不断发展，每一个时代都在监管历史上有浓重的一笔，也留下了深刻的印记，甚至成为了不得不背负的历史包袱。比如美国2008年次贷危机就衍生出了美国著名的《多德-弗兰克》法案，改变了美国对于基金行业的监管理念和方式。

中国其实也有着类似的情况。在计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，我国的居民人均收入在不断增长，社会财富积累到一定程度以及新的社会财富创造的形式也发生了显著的变化，基金这一业态逐渐在中国生根，在现如今更是成为了一个几乎家喻户晓的名词。中国在改革开放后大致经历了三次较大的财富创造浪潮：第三阶段，也是我们当下所处浪潮的主题是科技创新。在这一主题下有两个主要矛盾：一是早期的科技创新，需要大量的资金投入，当技术转化为早期科技创新型企业时，企业的发展也需要大量的资金和资源支持，传统的金融不足以满足这些需要；二是对大量的普通人而言，本身并不具备专门的技术创新能力，也不具备专业的投资能力，但在历史发展中积累了一定的社会财富，有意愿参与到技术创新当中来。在这一对基本矛盾的影响下，投资基金的机制在中国应运而生，随之也诞生了中国的基金监管。

汪澍为同学们做分享

私募基金的监管历史可以分为以下四个阶段：

第一个阶段是1992年至2005年，我称之为蒙昧时代。蒙昧时代最大的特点是在摸着石头过河中的百家争鸣时代。

1992年，中国本土当年发行完成57只基金，被称为基金“发行年”。这一年，“投资基金”的概念开始为人所知，这些基金我们称之为在中国人民银行审批制下的“老基金”。最早的这批基金无论是自身的运作管理还是监管的规则都不规范，加上叠加1997年亚洲金融风暴的因素，出现了较大的问题。最后在1997年，我国发布《证券投资基金管理暂行办法》，将对投资基金的监管移交给中国证监会，对“老基金”进行清理整顿，进入了“新基金”时代。

与此同时，从20世纪80年代初，中国许多有识之士意识到Venture Capital对科技创新的重要作用，并试图将Venture Captital的概念引入中国。在引入过程中受到理论范式、时代背景等因素影响，诞生了风险投资、创业投资、产业投资等不同的概念，风险投资基金、创业投资基金、产业投资基金等多种各样的基金在中国市场上开始萌芽。在这一背景之下，各方开始探索对“投资基金”进行统一立法和监管。1999年年初，《基金法》正式列入全国人大常委会立法计划，并在3月份成立了立法领导小组、顾问组和工作组。但最终，谋求统一立法的尝试失败了。

第二个阶段是2006年至2014年，双线并进。

在谋求统一立法的尝试失败后，各类基金开始了自谋发展之路。率先取得突破的是证券投资基金，1999年~2002年间，统一的《投资基金法》立法尝试遭遇重重阻碍。到2002年，为了避免更大范围的争议，同时也是为了给已经有一定发展经验并初具雏形的证券投资基金市场提供指导性文件，在北京皇城宾馆会议上最终确定率先对证券投资基金单独立法。2003年10月28日，《证券投资基金法》最终经第十届全国人大常委会第五次会议评审通过。但这部《基金法》仅包括公募证券投资基金这一类别。

其后，2005年国家发展改革委等十部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，给创业投资企业的注册备案、投资运作方式提供了指导。以《创业投资企业管理暂行办法》颁布为标志，我国基金行业正式进入证券投资基金和股权投资基金分别监管，双线并进的时代。

伴随着中国多层次资本市场建设逐渐完善，私募证券投资基金与创业投资基金在2005年到2012年期间都经历比较快速的发展，但因为缺乏必要的配套制度，各自的发展都存在一些制度设计问题。为规范和鼓励私募证券投资基金发展，2012年，证监会推动修改《基金法》，正式把私募证券投资基金纳入到了证券投资基金法的法律框架范围内，并为未来接管私募股权投资基金也预留了相应的接口。因为私募投资基金作为中国多层次资本市场中的重要一员分量越来越重，加上从国际监管经验来看，多由证券监督管理部门对私募投资基金行业实行统一监管，证监会一直在致力于将私募股权投资基金也纳入到监管范围当中。有鉴于对私募股权投资基金领域可能产生的非法集资等风险，实施有效监管需要强大的稽查能力，发改委作为宏观政策制定机构，不具备金融监管的职能和现实能力，因此在这场监管职责的归属划分中，发改委选择退出，作为中国资本市场守门员的中国证监会略胜一筹。

2013年6月，中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》(中央编办发[2013]22号)。《通知》明确，证监会负责私募股权基金的监督管理，实行适度监管，保护投资者权益；发展改革委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范；两部门要建立协调配合机制，实现信息共享。以2014年《私募投资基金监督管理暂行办法》颁布实施为标志，基金行业的监管进入了双线合流，统一监管的新时代。

第三个阶段是2015年到2018年，双线合流。

2013年，证券投资基金和股权投资基金的监管统一梳归到中国证监会下，按照统一的监管理念和监管方式进行监管。

2014年5月，证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》。在鼓励双创的背景之下，基金发展速度比较快，但是也带来了很多问题。私募暴雷事件频发之后，监管被迫升级，二五公告引入了登记法律意见书制度，之后又不断引入公募监管规则，监管持续加码。

第四个阶段是2018年至今，大资管的时代。

2017年，国务院成立金融稳定发展委员会，随后在2018年4月出台《关于金融机构开展资产管理业务的指导意见》。资管新规后，私募投资基金正式和其他资管产品在监管理念上开始汇流，私募基金的监管也正式在机构监管与功能监管有机结合的监管理念和模式下，开始新的百舸争流新篇章。

课堂现场

二、 目前私募投资基金的总体监管格局和基础监管理念

私募基金根据所募集资金的性质不同，在具体的监管上受到的监管压力和边界都不尽相同，比如如果募集了政府财政资金，那么除需要接受中国证监会监管外，还需要受到国家发改委和财政部的监管等等，细节非常复杂。

从实操的角度来讲，我们对于监管所关注的内容还是有迹可循的。对最为重要的行业主管部门来讲，所关心的核心内容主要有三个部分。也就是，对从事私募基金业务的人来说，这三个方面是应该值得重点关注的。

募集合规，是私募业务的生命线和底线要求，是任何机构和从业人员都应该时刻警惕自己的红线。它又包括三个方面的内容：（一）非公开募集，即募集活动必须是针对特定对象的非公开募集方式，而不是针对不特定对象的公开募集方式。比如说，我们不应该在未做特定对象识别程序的微信群、朋友圈、媒体上给私募基金产品打广告，招徕投资人投资。（二）适当性管理。适当性管理的实质是做风险匹配，也就是将特定风险等级的产品，销售给特定风险级别的投资者的过程。在这里面，一方面要准确判断投资者的风险识别能力和承受能力，一方面要准确判断所销售产品的风险等级，不得将高风险的产品，销售给低风险承受能力的投资者。（三）合格投资者。合格投资者是私募业务的灵魂制度，私募投资基金是高风险高收益的投资产品，并不一定适合全体社会公众，仅适合具备相当的投资能力和风险识别及承受能力的投资者。投资能力通过设置投资门槛和识别投资者资产来判断，风险识别能力和承受能力可以通过资产能力、投资经验、个人风格来判断。私募投资基金的合格投资者标准在《私募投资基金监督管理暂行办法》第十二条、第十三条有详细的规定。

规范运作，既包括私募基金管理人的规范运作，也包括私募基金的规范运作。对私募基金管理人而言，要坚持专业化经营，履行诚实信用，勤勉尽责的信义义务，接受基金业协会的自律监管。对私募基金而言，要坚持投资合规运作，不能刚性兑付，不能搞资金池，证券基金不应该去投股权，股权基金不应该去投证券，等等。

信息披露，信息披露是落实投资人保护和有效监管的基础性制度。对私募基金来讲不是“一备了之”，不是在办理备案的时点上把一堆材料交给协会审核就可以了，而是要在整个生命周期内保持一个持续性的完整信息披露，比如我们要对产品进行季度更新，发生重大事项要专项汇报变更等等。

针对上述三个监管主题，基金业协会开发了三大系统来进行必要的信息收集和管理，分别是资产管理业务综合报送平台（AMBERS）、信息披露平台和从业人员管理平台。

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三、          在实务中监管和法律如何影响基金公司的正常业务

根据投资范围、投资标的，私募基金可以划分为股权投资基金、证券投资基金。还根据组织结构划分，比如常见的有限合伙型和公司型，组织类型往往代表基金运作的基本模式。

由于公司型基金存在双重税收的问题，且运行管理机制受到《公司法》等强行法的限定，很难有突破，因此目前在股权投资基金的的应用上主流是有限合伙型基金。

监管和业务是道高一尺魔高一丈的关系。中国很多从业者、律师在进行产品结构设计的时候，都在刻意避开监管对于业务的一些限制。不排除市场上有一些人通过这种交易结构设计去严格规避法律监管。交易结构设计本身是既要满足商业需要又要满足合规要求的，有一些突破合规底线的这个商业结构设计，就会带来新的监管的问题，监管肯定会加码。在这个行业里面就叫做劣币驱逐良币，用银保监会一位老师的说法叫做，坏机构生病，好机构跟着一起吃药。一旦交易结构设计被滥用，被一些人用在一些突破合规底线的地方的话，那么就会导致监管变相地影响正常业务的开展。因此无论对作为监管规则设计者的政策制定部门，还是作为监管规则适用对象的市场机构而言，如何在现有的框架范围内探索出一条适合中国市场的监管道路，是当下每一个参与者正在缔造的历史。坚守合规底线，祝中国的基金行业越来越好。

主讲人介绍

汪澍先生毕业于中国政法大学，现任紫荆资本的法务总监，擅长私募基金及资本市场方面的业务，平时工作重点关注基金的合规运营和治理。撰写有私募基金行业相关法律研究一百余篇，曾为财政部、发改委、证监会、中国证券投资基金业协会提供法律支持，参与财政部设立中小企业发展基金、国家风险投资基金等相关工作。参与中国证券投资基金业协会多项政策的调研工作，参与国务院法制办/证监会关于《私募投资基金监督管理暂行办法》的研讨。中国证券投资基金业协会母基金专业委员会秘书处成员、中国保险资产管理协会行业发展专业委员会特聘研究员。中国财富管理50人论坛《中国资产管理业务监管研究》课题研究组成员，私募行业分报告执笔。